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Stand: 06.08.2009

Die Rechnungsprüfung in Nordrhein-Westfalen

Gemäß § 53 Abs. 3 Kreisordnung NRW (KrO) muss jeder Kreis ein Rechnungsprüfungsamt einrichten. Das RPA ist dem Kreistag unmittelbar verantwortlich und in seiner sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt (§ 104 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW (GO). Gleichzeitig ist es Prüfeinrichtung iSd. Korruptionsbekämpfungsgesetzes.

Nach § 103 Abs. 1 GO hat die örtliche Rechnungsprüfung folgende Aufgaben:

1. die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde (des Kreises),

2. die Prüfung der Jahresabschlüsse der Sondervermögen,

3. die Prüfung des Gesamtabschlusses,

4. die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses,

5. die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die Vornahme der Prüfungen,

6. bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der Gemeinde und ihrer Sondervermögen diePrüfung der Programme vor ihrer Anwendung,

7. die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Abs.4 der Landeshaushaltsordnung,

8. die Prüfung von Vergaben.

Der Kreistag kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben übert ragen, insbesondere

1. die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit,

2. die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß § 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der Hingabe eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat.

Das RPA prüft die Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der gesamten Haushalts-, Wirtschafts- und Verwaltungsführung des Kreises. Zur Ordnungsmäßigkeit gehört auch die Übereinstimmung mit der Rechtsordnung. Die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns umfasst somit auch die Antwort auf die Frage der Rechtmäßigkeit. Die Haushaltskontrolle durch die Prüfung und letztlich durch die Vertretungskörperschaft wird zwar vom Gesetz nicht mehr gesondert als Prüfungsziel erwähnt, sie ist aber Teil der allgemeinen Rechtmäßigkeitsprüfung geworden.

Die Rechnungsprüfung dient somit in besonderem Maße der Überprüfung der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Prüfen bedeutet hierbei, einen gegebenen Sachverhalt festzustellen und anhand von Soll-Vorgaben, Prüfungsmaßstäben oder Rechtsgrundlagen zu beurteilen. Maßstab möglicher Fehler ist nach Auffassung der GPA NRW der rechtliche Rahmen des Verwaltungshandelns. Diese Überprüfung erfolgt im Interesse der Allgemeinheit und geschieht somit im öffentlichen Interesse.

Damit ist Rechnungsprüfung in erster Linie eine kreisinterne verwaltungstechnische Kontrolle, deren Inhalt vor allem eine Gesetzmäßigkeitskontrolle ist. Hiernach kommt der Rechnungsprüfung eine umfassende Kontroll-, Gewährleistungs-, Beratungs-, Unterstützungs-, Unterrichtungs- und Präventivfunktion für und im Namen der Kommunalvertretung zu.

Neben der geltenden Gesetzeslage ist auch die Beachtung höchstrichterlicher Rechtsprechung angezeigt. Auch das IM NRW befürwortet eine weite Auslegung des Prüfungsumfangs durch die kommunalen Rechnungsprüfungsämter. Gerade der ex-post Prüfung kommt hierbei eine wichtige Funktion zu, regelkonformes Verhalten und Entscheiden zu unterstützen, mit der auch eine Präventivwirkung verbunden ist.

In der Beurteilung der Prüfvorgänge ist das RPA nur dem Gesetz unterworfen und an fachliche Weisungen nicht gebunden (§ 104 GO). Dies gewährleistet dem RPA somit Weisungsfreiheit bezogen auf die Arbeitsplanung, die Auswahl der Prüfungen, das Prüfungskonzept, die Prüfungstiefe, die Prioritätensetzung sowie die Ergebnisfeststellung und -bewertung. Die Unabhängigkeit der Prüfung ist für die Anerkennung der Prüfungsergebnisse durch den Kreistag und die Bürgerinnen und Bürger von grundlegender Bedeutung.

Rechnungsprüfung ist daher untrennbarer Teil der Aufgabe des Kreistags, das Handeln der Verwaltung zu kontrollieren. Sie ist Bestandteil der Kontrolle und Überwachung der kommunalen Haushaltswirtschaft. Ziel der Rechnungsprüfung ist es, die Verwaltung vor fina nziellen Verlusten und kostenträchtigen Fehlentwicklungen zu schützen und die Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns sicherzustellen.

Die Stellung des Rechnungsprüfungsausschusses und der Rechnungsprüfung sind mit den neuen haushaltsrechtlichen Regelungen gestärkt worden. Die Pflichtaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung verändern sich qualitativ durch das NKF und die Änderungen der GO und der GemHVO.

Auch wenn der Rechnungsprüfungsausschuss das Prüfungsorgan der örtlichen Rechnungsprüfung darstellt, kommen dem RPA eigene und unentziehbare Aufgaben und Prüfkompetenzen zu, die unmittelbar in der GO normiert sind.

Unabhängig hiervon vollzieht das RPA seine Tätigkeit aber auch als unparteiischer Sachverständiger für den Rechnungsprüfungsausschuss. Das RPA hat als gesetzliche Prüfinstitution auch die Interessen der Kreisvertretung und der Öffentlichkeit zu vertreten.

Die in § 104 GO normierte direkte Unterstellung und Verantwortung gegenüber dem Kreistag wird seitens der Rechnungsprüfung als Verantwortung gegenüber dem Gesamtorgan Kreistag verstanden, nicht einzelner Kreistagsmitglieder, Fraktionen oder Mehr- oder Minderheiten. Der Kreistag ist in diesem Sinne nicht die Summe seiner (jeweiligen) Mitglieder, sondern eigenständiges Kollegialorgan in seiner Gesamtheit.

Für das RPA gelten im wesentlichen nachstehende Prüfungsmaßstäbe:

Rechtmäßigkeit

Ordnungsmäßigkeit

Wirtschaftlichkeit

Die politischen Entscheidungen unterliegen hingegen grundsätzlich nicht der örtlichen Rechnungsprüfung. Gleichwohl müssen diese im Einklang mit dem geltenden Recht stehen und sind als Entscheidungen verwaltungspolitischen Gehalts auch einer gerichtlichen Prüfung zugänglich. Die verwaltungsseitige Umsetzung der Beschlüsse (§ 42 lit. c) KrO) und ihre Konformität mit der Rechtsordnung ist ebenfalls der Rechnungsprüfung zugänglich.

Die Rechnungsprüfung ist somit als wichtiges Gebiet der Verwaltungskontrolle in einem demokratischen Rechtsstaat unentbehrlich. Sie ist als wichtigster Bestandteil der Finanzkontro lle eine der Voraussetzungen für eine funktionierende Demokratie. Im kommunalen Bereich ist sie Teil der Selbstverwaltung und hat dafür zu sorgen, dass die Verwaltung ordnungsgemäß, sparsam und wirtschaftlich arbeitet.

Die kommunalen Rechnungsprüfungsämter üben als interne Prüfinstitutionen auch Aufgaben der öffentlichen Finanzkontrolle aus, da sie im Auftrag der von den Bürgerinnen und Bürgern gewählten Vertretung den Haushalts- und Verwaltungsvollzug der Verwaltung prüfen, mithin treuhänderisch die Kontrolle für die Bürger(schaft) ausüben. Daher bedarf der Umgang mit öffentlichen Mitteln in allen Phasen der Legitimation und weitestgehender Transparenz.

Der hohe Stellenwert der Transparenz im Umgang mit öffentlichen Geldern bedarf keiner weiteren Begründung. Soweit die Rechnungsprüfung den Schutz bzw. Erhalt des Vermögens der Kommunen bezweckt, geschieht dies im öffentlichen Interesse, da die von den Kommunen verwalteten öffentlichen Mittel im Interesse der Allgemeinheit möglichst erhalten und effektiv eingesetzt werden sollen.Die effektive Rechnungsprüfung stärkt daher das Vertrauen der Bürger und der Öffentlichkeit in ein rechtmäßiges und wirtschaftliches Handeln der Kommunalverwaltung.

Der Kreistag hat das Rechnungsprüfungsamt zudem beauftragt, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Effizienz des kommunalen Verwaltungshandelns zu überprüfen (§§ 103 Abs. 2 GO iVm. 4 Abs. 3 RPO). Der Sparsamkeitsgrundsatz stellt hierbei ein allgemeines Prinzip der Haushaltsführung für den gesamten öffentlichen Bereich dar und steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot. Er gilt nicht nur für die Haushaltswirtschaft in ihrer Gesamtheit, sondern ist bei jeder einzelnen Maßnahme der Verwaltung/Kommune zu beachten.

Auch nach Einführung des NKF besteht die klassische Aufgabe der Rechnungsprüfung darin, festzustellen, ob die Regelungen die das Haushalts- und Rechnungswesen und weitere Bereiche der Verwaltung betreffen, eingehalten worden sind. Es handelt sich dabei um eine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung. Die Kernaufgabe der kommunalen Rechnungsprüfung bleibt daher, festzustellen, ob die Vorschriften eingehalten worden sind.

Im Rahmen der Prüfung ermächtigt das Kommunalrecht die Rechnungsprüfungsämter, die für die Prüfungen erforderlichen Auskünfte, Unterlagen oder Nachweise zu erhalten (§§ 103 Abs. 4 GO, 6 Abs. 1 RPO).